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信報財經新聞 2014-12-30 A21 | 時事評論 | By 龍子維

供應主導房策的政治經濟學

長久以來,香港討論房屋政策都是「以供應為主導」,因為在政府眼中,房屋政策的最大功能,就是要確保房屋起得足夠,要是房屋起得足夠,所有問題都可迎刃而解。

因此,不論1987年、1998年,還是剛剛公布的「長遠房屋策略」(下稱「長策」),房屋興建量往往都是焦點所在。公屋興建量是政府可以控制的變項,因此在數目上可以確定一點;私樓興建量往往只是一個大概的目標,因為有關供應受到市場的供求法則所限,只能按照市場的實際情況決定。

基層團體關注的焦點,往往集中討論公屋興建量的多寡,是否足以提供輪候冊上眾多的申請家庭與單身人士入住,讓住在劏房板間房的 寡孤獨可盡快上樓;至於因樓價高昂而未能上車的一眾「下流」中產,則關注政府能否重建居屋、居屋的興建量和定價高低;有樓一族則緊盯着公營房屋的興建數目是否太多、是否影響私樓的樓價。

長遠房策 不提租管
這就不難明白。相比1996 年房屋需求小組深入研究不同房屋需求變項背後的假設與相關系數,今次「長策」的總房屋需求,只是簡單列舉住戶需求淨增長、受重建影響的住戶、環境欠佳的住戶及其他因素這四個變項,然後根據私營市場的空置單位數目作出「調整」後,以釐定總房屋供應目標;因為說到底,有關房屋需求能否較準確地預測,根本不是是次「長策」的關注點,能夠跟隨私人市場的高低起伏而改變公私營房屋的興建量,才是「以供應為主導」這說法的核心所在。

於是,所謂的長遠房屋策略之爭,往往只是數目之爭(民間團體與政府爭持的公屋興建總數),關注中產家庭的政黨,則希望增加居屋以至其他的資助房屋數目。

這本來是合理之至的爭持。如果連公屋的數量都不足夠,正如現在香港基層所面對的情況,那麼連最基本最起碼的住屋權也滿足不了。然而,「以供應為主導」的說法是否完全沒有問題?我們談房屋政策,是否就只談公私營房屋是否「失衡」?供求是否「平衡」?作為一個「長遠」的十年房屋策略大計,我會期望當局至少能夠開展擴闊香港租務市場的討論,除了現在非租公屋即買私樓的「選擇」之外,對應現時講求流動性、工作日漸零散化、衍生大量自由工作者的新世代的多元住屋需要,為租住者提供各項的租務保障以至租金管制,活用城市的閒置空間,鼓勵有創意的社企為基層提供廉宜及可共住的棲身之所,都是「長策」應有的視野。

「長策」可謂老調重彈,除了隻字不提任何租務改革之外,就只有零碎地提及重建房屋階梯的其他措施,包括加快公屋輪轉等不同方案,乍看還以為是房屋署的報告書,而不是運房局的十年大計。

究其根本,是因為以供應為主導的房屋策略,背後是一套以供求平衡決定價格的政治經濟學,假設房屋是一項商品,其價格由市場不同供應者的競爭所決定,最終以房屋這項商品的「需求」和「供應」的平衡來決定;於是,任何形式的租務保障以至租務管制,都會視為違反自由經濟原則而遭否決。局長也在記者會上聲稱,有關做法會導致原本政策未有預料到的後果,令租金不跌反升。

調整制度 壓抑炒賣
在這套政治經濟學的主導下,所謂公營房屋的興建,充其量只是對私人房屋市場的補充,用以補足在私營房屋市場未能居有其所的貧困階層的必要之惡,政府最終還是應該讓住戶能夠藉着房屋階梯離開公屋,去到私樓市場的單位置業。其中一個最能表達有關觀點的說法,是王于漸教授提議政府為全港所有公屋戶補地價,協助他們全部自置居所的建議,理由是公屋會封鎖有關土地的地價,只有政府協助公屋戶補地價,促使公屋住戶進入私樓市場,並進行交易,才能夠把有關的土地潛力釋放出來。房屋只有作為一種商品,透過價格機制交易,而不是透過政府提供住所,才能夠達成最有效的資源分配。

供應為主導的房屋政策盲點,是假定供求定律背後完全競爭的假設,以為最終房屋的供應和需求,就如一個完全競爭的市場一樣,有無限多的供應者和消費者,最優化的房屋價格以至供應量,均只會由供求所決定,而沒有人可以操控價格。

不過,主事官員往往忽略完全競爭的假設,根本從來未曾在歷史上出現,壟斷總是自由競爭的必然結果,而成為壟斷者是所有資本家的最終美夢。在私營房屋市場以供應為主導而妄求「供需平衡」會自動調節價格,是無視本港房屋供應壟斷的事實,根本是緣木求魚;在公共房屋領域以供應為主導而忽略基層住房的真實需要,是混淆基本住房權利與房屋作為投資升值的資本增值工具,根本是在逃避責任。

因此,談房屋問題,中產及富裕者在市場買賣房屋的目的是資本增值,政府要從制度上保證大資本家不能壟斷市場,壓抑投機炒賣。為基層提供公營住房是基本公民權利而不是福利,政府要區隔公營房屋與私樓市場,從輪候冊等指標考察真正的住屋需求,而釐定公營房屋的總興建量。

影子長策會
龍子維

A21002.1

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