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信報財經新聞 2016-11-07 A19 | 時事評論 | By 龍子維
對2030+三大疑問

發展局發布《2030+》的當日,剛碰上退休法官胡國興宣布參選行政長官的消息,似乎一時之間並未有太多廣泛的討論。

統計處多次下調人口
文件提出2040年香港需要額外4800公頃土地,當中啟德、古洞北、粉嶺北、洪水橋、元朗南、錦田南和東涌共佔3600公頃,差額的1200公頃土地,就由兩個「策略增長區」東大嶼和新界北來填埔,前者必須填海而後者必須收回農地和棕地。

筆者就《2030+》提出3大疑問:
一、人口是否過分高估,致使過分估算所需土地?
二、「策略增長區」是否能解決結構性工作就業問題?
三、向外圍擴散的發展軸心與增長區,是否會破壞香港集約的都市形態,令城市發展不可持續?

《2030+》整個計劃的假設,是香港的住屋容量須容納900萬人,原因是要為預計的人口頂峰預留10%的緩衝。根據統計處的數據,2043年香港的人口會到達頂峰的822萬人,於是發展區便以這個數字加上10%的緩衝,即約80萬人,以得出900萬的數字。

不過,只要讀者稍為留意歷史,便會知道統計處有關數字經過多次下調。據本欄另一作者鄒崇銘所提資料顯示,2012年1月的優先土地供應諮詢,便是以香港2039年常住人口達863萬為基礎,推算出香港須額外4500公頃土地;不過其後統計處已經把有關人口估算由863萬下調至822萬,但土地需求估算的數目不變。

今天的《2030+》仍沿用統計處822萬的估算,但所需土地卻不跌反升,反而要4800公頃【表】。

當然,我們可以理解有關土地額外需要為政府希望提高香港人的人均居住面積,提升港人的生活質素。不過,本欄文章亦多次提及,新發展區的住屋用地並不多,以新界東北為例,在612公頃的用地之中,只有90頃是住屋用地,卻有300公頃是綠化、休憩、保育和生態公園;而在《2030+》文件的1200公頃額外土地需求之中,房屋其實只佔200公頃,反觀GIC、休憩用地和運輸設施卻佔700公頃。這反映以900萬住屋容量來評估土地需求,有大量的水分和高估的可能。

《2030+》要發展兩個「策略增長區」的另一個原因是,希望可以解決現時居所與職位地點分布失衡的情況。佔地720公頃的新界北「策略增長區」,聲稱可以為香港提供25.5萬或35萬的人口用地,以及製造21.5萬個職位。現時香港有41%人口住在新界,但只提供23.8%的職位,可見新市鎮早期所謂「自給自足」的目標已經破產。

文件嘗試把葵青和荃灣納入所謂的都會區,是政府明白這兩個早期模仿工業城市發展的新市鎮,比較能夠做到區內就業,但隨着香港輕工業模式的改變,荃灣的「自給自足」模式近年亦已經守不住,區內工作的人士也由六十年代的八成減至九十年代的四成多,2011年更跌至不足兩成(19%),比全港平均的數值21%還要低。

《2030+》的目標就是要把都會區以外的職位由現時佔全港24%提升到38%,透過減低住所與工作地區的距離,減低跨區交通負荷和擠塞問題,同時亦可望提升生活質素。

道路追不到車輛增幅
不過,新界北「策略增長區」假如要結合現時上水、粉嶺、粉嶺北、古洞北及現時打鼓嶺、坪輋、皇后山等棕地變成一大塊整合的發展區域,現時區域內的道路系統是否能夠負荷如此大幅的人口增長,絕對是十分令人懷疑,尤其是現時粉嶺公路與吐露港公路早已非常擠塞。

額外增加的交通流量,政府只想到增加交通基建去解決。其實,《2030+》已經有引述運房局的數據,了解到香港未來的道路增長每年預計只有0.4%,根本遠遠趕不上車輛每年3%的增幅。

大幅增加的車流卻沒有基建承載,由此而來的交通擠塞必會令路邊空氣污染惡化。《2030+》57頁引用環境局尚未公開發布的數據,用圖表標示2020年香港路邊空氣污染(以二氧化氮年均水平40微克/立方米衡量),仍然超越世衞水平的地區,就大概只有葵青一帶。以現時《2030+》兩個「策略增長區」的規模,環境局能否讓路邊空氣質素如期於2020年達標,亦很成疑問。

更要深思的是,有關計劃未有解決過去以新市鎮發展來把市區的密度降低,把都會區四周擴散的發展思維。

即使政府興建衞星市鎮的目的是,要回應因產業轉移而引致的結構性工作就業問題,但這根本是用錯藥方——這牽涉到香港的產業結構單一、集中在金融地產物流的問題,而要解決單一產業過分集中在都會區,就只能夠以社區經濟和在地農業等規劃回應可持續性的挑戰。

香港市區是集約型城市的典範。正如《2030+》文件末頁提及的兩難選擇:在保留集約而高密度的都市形態,與發展策略增長區以分散人口及經濟活動之間,並不是簡單的發展與保育二分,而是我們希望建立一個怎樣的經濟與日常生活形態,以城市設計的方式展現出來。

單以荃灣區為例,圍繞坡坊附近的區內工作人口比例往往比較高,個別近楊屋道和協和廣場的區內工作比率更高達七成;反觀一街之隔的荃新天地,區內工作比率只有兩成。如果前者代表的是集約城市和社區經濟的體現,後者就是以市鎮點對點向外延伸的發展邏輯,哪一種才能夠真正減低跨區就業、減少跨區交通需求、推進在地經濟及可持續發展,其實一目了然。

現時《2030+》文件所展現的香港未來,有如學者伍美琴日前評論的「講宜居城市卻不提社區,論經濟挑戰卻不提本土經濟,講持續發展卻沒有棕土政策」的虛浮願景。

之前我在〈香港還需更多新市鎮?〉(刊2016年1月11日)一文已經提及,興建更多的新市鎮,就如過去的屯門、粉嶺、上水以至天水圍,根本只會製造更多的跨區就業和交通擠塞;而在邊境地區提供更多土地搞物流中心,以及居民能夠原區就業,根本就是兩碼子事,最終反映的只是有關規劃仍是走不出Simcity式規劃,以為劃出經濟用地就等於有在地就業的僵化思維而已。

龍子維 影子長策會成員、健康空氣行動社區關係經理

#龍子維 #時事評論 – 對2030+三大疑問

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