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信報財經新聞 2017-07-31 A21 | 時事評論 | 影子長策會 | By 龍子維

陳帆局長面對的兩座大山

運輸及房屋局局長陳帆甫上場便拋出的「社福劏房」方案,引起是否認可劏房合法性的爭論。不過,無論「社福劏房」方案的具體內容為何,也沒有改變香港公營房屋數量少、市民普遍居住質素差的事實。

擺在陳帆眼前有兩大問題:房屋方面,如何讓更多基層可以上樓,改善居住質素;運輸方面,如何改善交通擠塞,減少市民通勤時間。上樓難、住得差、交通時間又長又迫,都是一般市民面對日常要改善的問題,那非得有新思維不可。

公屋興建量不增反跌
前任行政長官梁振英,曾矢言要解決基層上樓難的問題。究竟公屋供應於過去5年是否有所增加?政府聲稱公屋供應的確有所上升,實際上2012-17年的年均公屋興建量是12500個,比起曾蔭權2007-12年的年均興建量14600個,還要少2100個。

比起公屋興建量更可準確反映上樓難的問題,還應該觀察公屋輪候冊可以供應的單位數目。這個數字由回歸頭10年的平均每年25000個,減至後10年平均每年18700個;影響所及,政府只能透過推行寬敞戶政策和富戶政策驅趕公屋居民,騰空單位增加可供調遷的舊單位數目,藉以完成所謂的公屋流轉。

值得留意的是,透過不斷把住戶驅趕至細單位的寬敞戶政策,可以驅趕的住戶已經日益減少。2011年寬敞戶政策開始實施,當年可供調遷的單位比起2010年便大幅上升28%,不過由於在梁振英時期的公屋興建量不增反減,當首批寬敞戶趕走後,能夠趕走的住戶數目便大幅減少,這反映在近10年可供調遷單位數目不斷下降的事實上,由2008-09年度的接近9000個,大幅減少至2017-18年度預計的3600個。

最後我們看看公屋供應的長期趨勢。【圖1】顯示的,是1983-2017年35年間公屋調遷、興建量與輪候冊比例的變化。調遷與輪候冊比例,其實一直呈上升趨勢,由1980年代的10多個百分點,升至2010年代的超過30個百分點;另一方面,興建量與輪候冊的比例卻一直下跌,由1980年代接近兩倍,大幅下跌至2010年代的70個百分點。這些數據反映政府為何不得不千方百計、冒着得罪235萬公屋居民的風險,也要不斷納入更多公屋居民為寬敞戶和富戶。

以上的數據分析,旨在證明公屋供應和流轉的問題,並非靠一時三刻的長官意志便可以解決。《長遠房屋策略》訂立的建屋目標,固然有參考作用,但更重要的是,3年上樓的指標未能達標後,運輸及房屋局會否訂立其他有助增加公營房屋供應的指標?「綠置居」政策的推出,其實反而減少租住公營房屋單位可供輪候冊使用的數目,在沒有指標下而提供更多的置助房屋,只會令基層上樓難的問題更嚴重。

舉例而言,自1980年至今(2016-17年度)的年均公屋興建量數目,是21500個,輪候冊可供上樓的年均單位數目是18800個,其中一個公屋供應量和輪候冊單位數目的最低指標,是否可以採取1980至今的簡單移動平均線(Simple Moving Average)?這既可做到參考過去歷史供應的數據,又能回應時代的變化。從【圖2】可見,除了1998-02年短暫「超標」的時期外,過去15年的公屋興建量,基本上都沒有超越10年移動平均線。

應參考集約城市和交通設計
同樣邏輯,亦可應用到運輸政策層面。交通擠塞一直是香港面對的問題,交通擠塞引致的時間和健康損失,政府似乎並無任何估算,亦不見得本地大學有就這個問題多做研究。要解決交通擠塞的問題,政府不應該在毫無指標指引的情況下,盲目以為只要增加道路面積便可解決,我們需要的是,一組能夠清晰定義交通規劃問題的核心指標。

其中一個必須訂立的指標,就是減低路邊空氣污染的指標。減低空氣污染,一直被視為是環境局的責任。這本來無可非議,但路邊空氣污染問題嚴重,根據港大達理指數推算,平均每天就有5人因空氣污染而提前死亡。由此可見,要減低路邊空氣污染的任務艱巨,並非單靠環境局便能統籌所有工作;要根治問題,政府不應只着重減低某些汽車的廢氣排放,更須在城市設計和交通設計的層面,訂立各項促進城市居民健康的指標和政策。

從這個角度看,運輸及房屋局的角色便無可代替,一方面它直接控制235萬公屋居民的居住質素和空間規劃,另一方面又決定了市民日常通勤的體驗,這些都直接影響港人的健康。

究竟應該訂立哪些減低路邊空氣污染的指標呢?《刺針》2016年的一項研究,或許可以給予一些啟發:研究的主要目的,是要比較墨爾本、波士頓、倫敦、哥本哈根、聖保羅和德里6個城市,假如採取更集約的城市和交通設計,會帶來多大的健康效益。

如何界定一個城市的集約程度?指標包括居住的密度、居所與公共交通的距離、土地使用的多樣性、交通政策如何推動市民不用私家車而轉以步行或單車出行。

研究嘗試套用集約城市的模型,例如增加6個城市的土地使用多樣性30%、增加步行及單車出行比例10%,得出的綜合結果是,6個城市都有明顯的空氣質素和健康改善,可吸入懸浮粒子的數目減低3-12%,因心血管疾病和呼吸道疾病的而提前死亡的人數和損失的「健康年歲」(統稱為「失能調整生命年」,Disability-adjusted life-years,DALYs),亦減少了420-826年,增進市民健康的效果十分顯著。由此可見,在運輸政策的層面,訂立相應增進健康的指標,對城市發展有諸多好處。

面對房屋和運輸兩座大山,訂立適切的指標,才有可能改變市民住屋難、交通擠、健康差的現況。

龍子維_影子長策會成員、健康空氣行動社區關係經理
#龍子維 #時事評論 #影子長策會 – 陳帆局長面對的兩座大山

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